«Досудебное урегулирование станет основным цивилизованным способом разрешения налоговых споров»

В начале 2011 года подразделения налогового, или досудебного аудита отмечают свой первый юбилей – пять лет с момента их структурного образования в системе налоговых органов. О задачах, проблемах, особенностях работы и перспективах этих подразделений мы беседуем с начальником отдела досудебного аудита Управления ФНС России по Московской области Н.А. Золототрубовой.

— Наталья Алексеевна, каковы результаты работы отдела досудебного аудита Управления ФНС России по Московской области за прошедшие пять лет? Снизилось ли количество обращений в суды со стороны налогоплательщиков региона?

— Создание подразделений досудебного аудита было вызвано рядом причин. А именно: необходимостью улучшить качественную составляющую работы налоговых органов в целом, исключить внутриведомственные ошибки, снизить общее число споров с участием налоговых органов, а также перенести нагрузку с судебных органов на налоговые. Досудебное урегулирование налоговых споров является сегодня одним из важнейших направлений деятельности налоговых органов.

Досудебный аудит налоговой службы Подмосковья успешно решает изначально поставленные перед ним задачи. Мы можем засвидетельствовать снижение общего количества налоговых споров и смещение нагрузки с судебной системы в досудебную процедуру. Количество жалоб по налоговым спорам, рассмотренных налоговыми органами области в досудебном порядке в 2010 году, более чем в три раза превышает количество предъявленных к налоговым органам и рассмотренных судами заявлений налогоплательщиков.

Итоги работы за 9 месяцев 2010 года показывают, что количество налоговых споров, рассмотренных судами первой инстанции, снизилось по сравнению с аналогичным периодом 2009 года с 1215 до 901, то есть сократилось на 26%.

— С какими проблемами сталкивается возглавляемый вами отдел? Какие задачи, помимо рассмотрения жалоб налогоплательщиков, он решает?

— Несмотря на положительную динамику, число налоговых споров остается существенным. По количеству жалоб, поступающих на рассмотрение, Московская область занимает второе место среди субъектов РФ.

За 9 месяцев 2010 года налоговые органы нашего региона рассмотрели 3472 жалобы. Из них 2490 жалоб на решения, вынесенные налоговыми органами по результатам рассмотрения материалов налоговых проверок (в порядке статьи 101 НК РФ) и при обнаружении фактов, свидетельствующих об иных налоговых правонарушениях (в порядке статьи 101.4 НК РФ). Кроме того, было рассмотрено 29 жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях и 953 жалобы на иные ненормативные акты налоговых органов, действия или бездействие должностных лиц налоговых органов.

Такой объем жалоб в первую очередь связан с большим количеством налогоплательщиков, зарегистрированных на территории Подмосковья, и как следствие, с большим количеством проводимых выездных и камеральных налоговых проверок. Налогоплательщики представили возражения на 3,6% актов, составленных по результатам налоговых проверок.

Вместе с тем реальную возможность выстроить конструктивные, основанные на строгом соблюдении норм налогового законодательства взаимоотношения между налогоплательщиками и налоговыми органами дает именно последовательное использование налогоплательщиками всех механизмов досудебного урегулирования налоговых споров.

Кроме подачи жалоб в вышестоящий налоговый орган, досудебное урегулирование налоговых споров предусматривает и такую процедуру, как рассмотрение возражений налогоплательщиков на акты налоговых проверок. Она является эффективным способом урегулирования возможных налоговых претензий еще на стадии рассмотрения акта проверки, то есть до момента вынесения соответствующего решения, на основании которого налоговый орган начинает процедуру взыскания доначисленных сумм, выставляя требования, инкассовые поручения и приостанавливая операции по счетам в банке.

Говоря о проблемах, возникающих в работе по досудебному урегулированию налоговых споров, необходимо отметить, что процедура административного обжалования в существенных моментах еще не определена законодательно. В настоящее время отсутствует четкий, исчерпывающий порядок осуществления производства по досудебному рассмотрению жалоб. Нормы глав 19 и 20 Налогового кодекса РФ не дают ответов на целый ряд практических вопросов, в том числе не регламентированы процессуальные права и обязанности заявителя и налоговых органов в ходе осуществления досудебного производства.

— Отделы досудебного аудита функционируют не только в Управлениях ФНС России по субъектам РФ, но и в налоговых инспекциях. С какими жалобами налогоплательщики должны обращаться в Управление, а с какими – в инспекции на местах?

— В инспекции ФНС России нужно направлять жалобы на действия (бездействие) должностных лиц территориальных налоговых органов (кроме начальника инспекции и его заместителя), а также апелляционные жалобы, связанные с оспариванием решений о привлечении (об отказе в привлечении) к налоговой ответственности, вынесенных инспекцией по результатам камеральных и выездных налоговых проверок. Последние инспекция должна перенаправить в вышестоящий налоговый орган.

В управления ФНС России по субъекту РФ направляются три вида жалоб:

– на действия (бездействие) начальника (заместителя начальника) инспекции ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекций ФНС России межрайонного уровня;

– акты ненормативного характера указанных инспекций;

– действия (бездействие) должностных лиц Управления ФНС России по субъекту РФ (кроме руководителя налогового органа и его заместителя).

— Когда досудебный порядок разрешения спора обязателен для налогоплательщиков, а когда нет? Есть ли риск, что при соблюдении обязательного досудебного порядка разрешения спора налогоплательщик пропустит срок для подачи искового заявления в суд?

— Положения Налогового кодекса РФ предоставляют налогоплательщику и другим субъектам налоговых правоотношений возможность использовать административный (досудебный) порядок разрешения налогового спора в первую очередь.

С 1 января 2009 года введен в действие пункт 5 статьи 101.2 НК РФ, предусматривающий обязательное досудебное обжалование решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения. Все иные ненормативные акты налоговых органов могут быть напрямую обжалованы в суде.

Замечу, что само по себе использование административного порядка обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) должностных лиц при соблюдении норм Арбитражно-процессуального кодекса РФ не несет в себе угрозу утраты права на судебное обжалование.

— Какова процедура подачи жалобы и ее рассмотрения? Участвует ли налогоплательщик в данном рассмотрении?

— Порядок и сроки подачи и рассмотрения жалоб в налоговых органах регламентированы главами 19-20 НК РФ. В соответствии со статьей 138 НК РФ акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.

Жалоба в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) подается в письменной форме и в обязательном порядке подписывается налогоплательщиком либо его представителем. Учтите, что, согласно главе 4 НК РФ, право на представление интересов налогоплательщика без доверенности имеют только законные представители, то есть лица, уполномоченные представлять организацию на основании закона или ее учредительных документов.

Существенным элементом, без которого обращение налогоплательщика не может быть признано жалобой, является указание в жалобе предмета обжалования (действия, бездействие, ненормативный акт). В ней нужно не только указать на несогласие с фактами и выводами налоговиков, но и изложить свое требование.

Порядок и сроки подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу устанавливает статья 139 НК РФ. Такая жалоба подается в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. К жалобе могут быть приложены обосновывающие ее документы. Жалоба подается непосредственно в вышестоящий налоговый орган.

Апелляционная жалоба может быть подана только на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, вынесенное в порядке статьи 101 НК РФ, то есть по результатам налоговой проверки. Данная жалоба подается до момента вступления в силу обжалуемого решения – в течение 10 дней со дня вручения решения лицу (его представителю), в отношении которого вынесено соответствующее решение (п. 2 ст. 101.2 НК РФ).

Апелляционная жалоба подается в вынесший это решение налоговый орган, который обязан направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган в течение трех дней со дня поступления. Решение по апелляционной жалобе выносится вышестоящим налоговым органом.

При подаче апелляционной жалобы процедура взыскания начисленных платежей приостанавливается до рассмотрения ее по существу вышестоящим налоговым органом.

Вступившее в силу решение налогового органа, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, может быть обжаловано в вышестоящий налоговый орган в общем порядке в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения. В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен. Для восстановления срока к жалобе необходимо приложить письменное мотивированное ходатайство о восстановлении срока подачи жалобы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 140 НК РФ решение по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения вышестоящим налоговым органом. Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа не более чем на 15 дней.

О принятом по жалобе решении в течение трех дней со дня его принятия в письменной форме сообщается лицу, подавшему жалобу. Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган не исключает подачи аналогичной жалобы в суд.

Вместе с тем следует отметить, что вопросы участия и права налогоплательщика в процессе рассмотрения жалобы не регламентированы. Налоговый кодекс РФ не обязывает налоговые органы информировать подателя жалобы о дате рассмотрения. Это подтверждается постановлением Президиума ВАС РФ от 21.09.2010 № 4292/10, в котором указано, что обязанность обеспечения присутствия налогоплательщика при рассмотрении жалобы в главе 20 НК РФ не предусмотрена.

— В каком порядке обжалуются постановления инспекций по делам об административных правонарушениях?

— Глава 30 Кодекса об административных правонарушениях РФ устанавливает, что постановление по делу об административном правонарушении также может быть обжаловано в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу).

Такая жалоба может быть подана в течение 10 суток со дня вручения либо получения копии постановления и подлежит рассмотрению в 10-дневный срок со дня ее поступления в вышестоящий налоговый орган. На это указывают статья 30.3 и пункт 1 статьи 30.5 КоАП РФ.

— Возможна ли ситуация, при которой вышестоящий налоговый орган, рассмотрев жалобу налогоплательщика на решение нижестоящего налогового органа, вынесет решение, ухудшающее положение налогоплательщика?

— Рассмотрение вышестоящим органом жалоб в порядке статьи 140 НК РФ не предполагает, что положение налогоплательщика может быть ухудшено. Иначе это препятствовало бы свободной реализации лицом своего права на обжалование принятого в отношении него решения.

Вышестоящий налоговый орган, установив в ходе рассмотрения жалобы обстоятельства, которые не нашли своего отражения в оспариваемом решении и материалах налоговой проверки, не вправе производить доначисление налогов по новым основаниям. В то же время вышестоящий налоговый орган вправе исправить технические (арифметические) ошибки, допущенные налоговым органом, которые были выявлены в ходе рассмотрения жалобы. Но они не меняют сути выявленных правонарушений.

— Какими вы видите перспективы досудебного урегулирования налоговых споров? Нужны ли, на ваш взгляд, какие-либо еще изменения в законодательстве, регулирующем досудебный порядок разрешения налоговых споров?

— Опыт практической работы со всей очевидностью показывает, что необходимо совершенствовать регламентацию досудебного обжалования. Нужно обеспечить однозначное толкование процессуальных норм путем внесения изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ, закрепить на уровне закона процессуальные права и обязанности налогоплательщика и налогового органа в ходе осуществления досудебного производства.

В отличие от арбитражно-процессуального законодательства, регулирующего рассмотрение споров в судебном порядке, в налоговом законодательстве отсутствуют очень важные механизмы. Речь идет о непосредственном участии сторон в рассмотрении налогового спора, возможности истребования дополнительных доказательств, проведения экспертиз, допросов свидетелей, а также возможности проведения ряда других важных процессуальных действий, обеспечивающих объективность и правильность рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке.

Будем надеяться, что в ближайшее время законодатель внесет необходимые поправки в налоговое законодательство. Уверена, что в перспективе досудебное урегулирование станет основным цивилизованным способом разрешения налоговых споров между налогоплательщиками и налоговыми органами, а их количество будет неуклонно снижаться как за счет повышения качества работы налоговых органов, так и за счет добросовестного выполнения налогоплательщиками своих обязанностей, установленных налоговым законодательством.

— Спасибо.

Беседовала Нина Иволгина